自1996年廣州日報社組建第一家報業集團以來，在短短几年的時間裏，中央、省級以及一些重要的地市報社絕大部分都已轉變成爲報業集團，到目前爲止報業集團的數目已達40多家。從理論上講，中國報業組織在集團化的大旗下進行的前所未有改革嘗試，將更加適應社會主義市場經濟的要求，進而有力地促進中國報業的大發展。然而從實際效果上看，一些報社的改革“沒有解決體制和機制上的問題，結果大多數都成了行政捏合的公司，翻牌公司，本質沒有什麼變化，不適應當前市場競爭的需要。”①這不但沒有給報業的發展帶來活力，反而產生了內部機構重疊和資源消耗，影響了報業的健康發展。報業集團化所出現的問題引起了社會各方的關注。
新聞媒體是上層建築的重要組成部分，政治制度決定新聞媒體制度。從中央推進報業集團改革的政策方針看，仍將報紙意識形態屬性放在首位，強調報紙的輿-論喉舌功能。②爲了保證報業集團的改革不影響報紙的意識形態屬性和喉舌功能，中央把“事業單位企業管理”作爲報業集團改革和發展的基本政策框架。“事業單位企業管理”是一個非常寬泛的政策框架，有着很大的彈性，這個政策框架與集團性的組織構架是可以相容的，在這個政策框架下，報業集團完全能夠實現組織和管理上的創新。
建立黨委領導與法人治理結構相結合的領導體制
企業集團是一種特殊的企業組織形式，企業集團管理模式的基本特點是：它將市場機制與行政機制有機地結合起來，從而減少交易費用，獲得這種組織形式所帶來的超額利潤。③中國報業進行集團化改革，就是通過報業集團這種形式，建立一種不同於報社的組織形式，使它能夠更加適應市場經濟的要求，儘快做大做強。報業集團化改革實際上是一次報業組織制度的變革。
按現代組織理論的觀點，集團是多個法人的聯合體，集團本身並不是法人。從目前中國報業發展的情況看，只有用集團這種組織形式，才能把既肩負輿-論宣傳重任、又必須做大做強的報業組織更好地協調和運作起來。在報業集團的組織構架下，負責宣傳的新聞部門是事業單位，負責經營的部門要建立現代企業制度。事業單位要實行行政領導，行政首腦由上級黨委任命。企業單位要實行市場協調，企業管理者要按《公司法》的規定程序產生。兩個系統的領導體制有着很大不同，然而報業集團又是一個整體，需要建立一種黨委領導與法人治理結構相結合的領導體制。
筆者認爲，報業集團的領導體制應當採取“一元領導、二元決策”的模式。所謂“一元領導”就是集團的最高權力機構是集團黨委（爲與集團體制相稱，也可稱爲管委會），集團黨委由上級黨委任命，對上級黨委負責，有相應的行政級別。無論是新聞宣傳工作還是經營管理工作，最高領導權都在集團黨委。“二元決策”的含義是：集團各媒體新聞宣傳工作的決策權在社委會，集團經營管理工作的決策權在集團公司董事會。由於報業集團的首要任務是搞好輿-論宣傳，集團黨委的絕大多數成員應是宣傳機構的領導，黨委書記必須兼任報社社長或總編輯。這是黨管媒體的具體體現，是報業集團生存和發展的根基所在。宣傳部門的領導層對各媒體採編部門實行行政領導，具有機構設置權、幹部任免權、業務指導權和收入分配權等重要權力。在經營領域，集團公司（母公司）是核心，由其控股若干經營性子公司。集團公司要按照《公司法》建立法人治理結構，董事會由集團黨委任命，黨委書記可兼任董事長，也可由一名黨委成員任董事長。總經理由董事會聘任。集團公司董事會受集團黨委委託，負責集團經營性資產的經營管理工作，保證國有資產的增值保值。董事會及總經理行使《公司法》規定的各項權利，集團黨委行使《公司法》規定的股東會的各項權利。
這種領導體制與原來“兩個輪子一起轉”的領導體制有很大的不同。集團黨委雖然還是最高領導機構，但其大部分成員組成宣傳部門領導層（社委會），工作重心是管宣傳，對媒體的採編工作具體負責。而經營工作則委託給集團公司董事會，各項經營決策均由董事會決定。這種領導體制的創新之處是集團黨委在經營上的分權，通過委託代理關係，把經營權授權給董事會。這樣集團黨委就集中精力抓好宣傳，經營工作由董事會具體抓，但集團黨委要對董事會的工作進行考覈（主要是資產的增值保值指標），並對財務預算、決算、利潤分配方案等重大事項進行審批。這樣集團黨委對經營工作由具體管轉變爲間接管，由微觀運作轉變爲宏觀監管。集團公司董事會主要由經營專家型的領導組成，這對提高集團經營管理的水平具有重要作用。
在黨委與集團公司董事會經營決策權的劃分方面，可與《公司法》的有關規定相結合。黨委作爲國有資產的出資者代表，行使股東會的各項權利，如：決定集團公司的經營方針和投資計劃；選舉和更換董事，決定有關董事的報酬事項；選舉和更換由股東代表出任的監事，決定有關監事的報酬事項；審議批准董事會的報告；審議批准監事會的報告；審議批准公司的年度財務預算方案、決算方案；審議批准公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；對公司增加或者減少註冊資本作出決議；對發行公司債券作出決議；修改公司章程。而董事會行使如下權利：向黨委會報告工作；執行黨委會的決議；決定公司的經營計劃和投資方案；制訂公司的年度財務預算方案、決算方案；制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；制訂公司增加或者減少註冊資本的方案以及發行公司債券的方案；決定公司內部管理機構的設置；聘任或者解聘公司經理，根據經理的提名，聘任或者解聘公司副經理、財務負責人，決定其報酬事項；制定公司的基本管理制度等。黨委會要建立戰略參謀諮詢機構，以便更好地進行宏觀管理。
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