摘要我國現行的城市經濟適用房政策在實際運作中出現的種種問題，引起了社會各方爭議，實際效果也不盡理想。從公共政策的視角對現行的城市經濟適用房政策進行反思，解讀城市中低收入羣體住房難問題，明確政府責任，維護社會公正，整合公共資源，從而構建多種資源配置方式相互補充的城市住房供給體系。
關鍵詞經濟適用房中低收入羣體住房供給公共政策
1引言
近年來社會輿論對當前城市經濟適用房政策的質疑，大致有以下幾方面：建設標準不統一，供給失衡；中低收入者界定失效，公正性匱乏；制度成本過高，保障性缺失；運作模式不完善，產權不清晰；監管無序、審覈不力、分配不公。從上述問題可知，已暴露了現行經濟適用房政策的各種缺陷。研究表明，無論是在決策還是具體實行環節，政府有關部門和社會對經濟適用房政策的初衷缺乏準確把握，實施方案和執行過程存在混亂。
2從公共政策角度審視現行“經濟適用房政策”
公共政策是政府依據特定時期的目標，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行爲準則。政策本身所反映的利益關係，是通過社會問題表現出來的，分配利益，滿足一部分利益羣體的合理要求是十分重要的，但更重要的是這些利益羣體能否按照政府的預定目標獲得應有的利益。這不僅是相關的利益羣衆關心的事，更應該是政府關心的事。這就要求我們在對政府現行“經濟適用房政策”做評議之前，要把作爲公共政策的城市住房保障“置於廣闊的社會背景和理論背景中進行分析和解釋”，“既要注重對客觀事實的瞭解，也要清楚政策本身價值取向和政策目標”。
公共政策的客體是公共政策的制定與實施所要改變的狀態，這種客體就是作爲政策問題的社會公共問題。當然，不是所有的問題都可以成爲社會問題，也並不是所有的社會問題都可以成爲社會公共問題，這裏有一個從問題到公共政策問題的系列界定和過渡的鏈條。筆者認爲，無論是從世界各國政府制定中低收入家庭住房政策的背景來看，還是從公共政策本身要解決的問題來看，中低收入家庭的住房困難問題是社會問題，而非經濟問題。依據初次分配追求效率，再分配追求公平的原則，在市場經濟中，城市住房保障制度作爲公共政策的作用應主要體現在縮小貧富差距上，爲社會中的弱勢羣體提供住房保障，以維護社會穩定和增進社會公平。依我國現有的經濟發展水平來看，也只能是“低水平”、“基本”的保障，“安居”只能保障中低收入羣體“人人有房住”，而非“人人有房產”。
筆者認爲，現行城市住房供給制度的政策存在一定的誤區，其定位、目的及目標都與公共政策的原則相違背。因此，國家在房地產發展戰略上顯露出調整姿態，從產業政策向公共政策迴歸，房地產要從過度市場化向社會保障屬性傾斜。
2、1政策定位不夠科學，與實際有差距
經濟適用住房作爲國家住房供應體系的主體政策定位源於政府“居者有其屋”的指導思想，即長期以來政府一直把居民擁有自己的住房看作是一種使命。筆者認爲，“居者有其屋”的實質是讓百姓都能安居樂業，並不一定要求家家都有自己的房產。由此看來，現行經濟適用房政策應定位在“社會基本保障”原則，也就是“居者有屋居”思想。即使在美國，仍有1/3的人租房而居，並不是戶戶都有自己的房產。我國的中低收入者數量龐大，地方政府財力無以支持大規模的開發經濟適用住房。而且經濟適用住房佔用的土地是劃撥用地，免交土地出讓金，而土地出讓金又是地方政府的財政收入的重要來源。因此，地方政府缺乏經濟動力去推動經濟適用住房的開發，甚至在變相地抵制開發，即使那一小部分用於經濟適用房開發的土地，也多處於偏遠地段，而且配套很不完善。從2004年我國商品住宅的投資結構看，經濟適用房投資比重持續下降，由2003年的6、13％下降至4、61％，爲1998年以來最低，近5年間減少了6個百分點。顯然，經濟適用房政策定位本身就存在問題。
2、2政策的目標對象寬泛，效果不佳
首先，現行經濟適用房政策的目標對象是占城市總人口比例絕大多數的中低收入羣體，但實際上大部分受益對象卻是那些非保障對象的高收入羣體，偏離了弱勢羣體這一住房保障政策目標對象範疇。另外，住房保障政策針對城市中低收入羣體，而現行經濟適用房政策的對象卻只是具有本城市戶口的城市居民，從而忽視了城市外來人口已成爲城市弱勢羣體主體的這一實際，給外來人口又增設了一項歧視性政策；更值得商榷的是，當我們把政策對象定位在“包括”城市外來人口在內的城市弱勢羣體上時，會發現這一目標羣體規模依然相當龐大，而爲這一羣體提供有“產權”的經濟適用房的成本無疑是巨大的，城市的土地資源和公共財政能力不能夠承受。實際來看，中低收入家庭住房問題更多是對社會公平的要求，是對政府社會責任的要求。
可見，從公共政策角度來看，把現行的經濟適用房劃入住房保障制度體系看待既不科學，也不切實際。現行的經濟適用房政策實行的結果，是政府在以不可持續的“高成本、高福利”辦法，爲低收入羣體提供着公共財政補貼，是不具保障性的、荒謬的。這一政策的繼續實行只會讓城市財政陷入“福利困境”，更加劇了社會資源佔有的不公。這就要求我們必須對這一政策進行重新審視，爲解決城市弱勢羣體的住房問題尋求更利於實現社會公平的住房保障模式。
3城市中低收入羣體住房供給思路調整
在住房保障體系建設中，必須考慮如何促進資源、社會羣體利益的社會整合。實現城市住房保障制度的社會整合，需保證其自身規定及其運行時的公正與公平性，把中低收入羣體的價值目標和利益目標在整個社會的範圍內協調起來，建立與社會發展水平相適應的、適度的住房保障體系。
3、1規避界定中低收入者的失效行爲，繼續加強政府援助和監督
應堅持“在國家宏觀政策指導下，各地區因地制宜，分別決策”的原則，按照各地中低收入者扣除物價漲幅的.實際可支配收入制定不同的標準。政府應將中低收入羣體的住房視作一個社會和政治問題，加大對經濟適用房的投入。長期以來我國一直關注住房的私有化和市場化，並沒有重視建立和完善住房的社會保障體系，特別是對住房弱勢羣體的關注和扶持仍然不夠，對需要政府援助的羣體，可以通過進一步完善住房公積金和住房抵押貸款制度，同時出臺一些優惠措施，如購房稅收減免，租房給予政府補貼的方式給予援助，對最低收入或沒有收入的居民，按照年齡、收入、生理等不同的條件，建立申報審批制度，逐步解決住房問題。在經濟適用房的推廣過程中，我們的政府起着決定性的作用，只有使政府的公共資金真正用在實處，弱勢羣體的住房保障才能真正得到實現，這個環節將是對政府的巨大考驗，同時，政府還應該加強對出售部門的管理以減少不規範行爲的出現。
3、2創新經濟適用房運作模式，完善中低收入者住房供應
經濟適用房現有的運作模式存在方方面面的問題，只有不斷創新其運作模式，包括土地利用、開發、銷售、及退出等幾個環節，才能豐富中低收入者供應體系。
土地利用模式，經濟適用房的開發應採取土地批租的完全市場化和土地年租制。土地批租的完全市場化指取消劃撥土地，經濟適用房通過土地市場獲取土地。對於購買經濟適用房的購房者，政府可以根據購買者的具體情況來決定土地年租費的減免幅度，達到住房保障的目的。開發模式，經濟適用房的開發應採取公開招標和捆綁開發的模式。當前經濟適用房的開發大部分是以小區的形式，由於經濟適用房購房者是低收入者，因此，這些小區很容易形成貧民區。所謂捆綁開發，即住宅開發商在申請項目立項審批時，政府應要求其在項目中首先開發一批質量合格、配套完善的中低價位經濟適用房用於出租和出售，然後才能進行其他類型住宅的開發。銷售模式，經濟適用房的銷售不應掌握在開發商的手中。我們的政府應當成立專門的住房保障協會，受政府和民衆的監督來進行經濟適用房購房者的資格審查和銷售。退出機制，住房保障協會應每兩年對經濟適用房的購房者和租戶的收入進行審查，對於收入水平超過政府保障規定的購房者，不再減免土地年租費。政府對經濟適用房的出售應採取優惠政策，如減免交易稅費等，並可享有優先購買權，以鼓勵那些不再需要經濟適用房的住戶退出。對於不再符合資格的租戶，住房保障協會應取消其租房資格。
3、3積極開拓二手房市場，豐富住房保障體系
二手房是許多發達國家和地區住房供應的主體。目前我國由於住房貨幣化改革起步較晚，政府對二手房市場的關注不夠，絕大多數城市二手房市場還處於起步階段。而政府通過規範住房租賃市場把二手房市場搞活，一方面可增加中低價位住房的供應，能夠滿足部分城市中低收入羣體（包括外來人口）的住房需求，分擔城市住房保障制度的壓力。另一方面可降低住房空置率，最大限度地利用不可再生的土地資源。通過建立二手房市場可解決中等及偏低收入者的住房問題。在國外，二手房上市的交易量是一手房交易量的5～6倍。但我國由於制度上的種種限制之外（沒有產權證、單位回購等），中介服務滯後、欺詐盛行、政府市場管理無作爲使二手房市場在我國沒有發展起來。這就使不同收入者大量涌入一手房市場，推動一手房市場價格飆升。二手房和租賃房與政府推出的經濟適用住房有許多互補之處，甚至某些二手房具有一定的優勢。而且在一個成熟的住宅市場中，一般存在着一個完善的“過濾”體系：高收入者購買新建的商品住宅，騰出的住宅被次高收入羣體買走；次高收入羣體的原有住宅又轉移給下一層收入羣體；最終使低收入者擁有可以支付的住房。因此並非所有的家庭都要盯着新建的商品住宅，二手房的流通能夠在很大程度上緩解居民對低價位住房的需求壓力，而目前中國還沒有這樣一個過濾體系。
3、4加強廉租房建設，不斷推進社會公平
根據我國城市中低收入羣體的社會特徵、經濟狀況和住房現狀，以及城市住房供應體系現狀，制定相應鼓勵政策，發展廉租房，擴大廉租房的供應範圍，是目前解決城市中低收入羣體住房問題的重要補充。與經濟適用房相比，同等的公共資源可解決更多政策對象的居住問題，以減輕政府負擔；其次，政策對象是低收入羣體，並能有效地防止高收入者的“投資”和佔用行爲；再次，有利於“准入”、“退出”機制的建立，特別是退出機制的實施，利於提高資源的利用率，節約土地資源，克服經濟適用房的其他各種弊端和產權遺留等問題。對城市低收入羣體來說，住房並非其“生活需求”的全部，政府以公共資源在“住房”上的投入過高勢必使“社會保障”變味，影響其未來的生活與發展，廉租房無疑是改善其居住和生存環境的最佳選擇。在財政能力和土地資源有限的條件下，政府也只有以相對節省公共支出和土地資源的廉租房建設爲主，才能更有效推進社會公平、維持城市住房保障制度的持續發展。目前雖然從各地推行的廉租房經驗看，貨幣化分配方式要強於實物配租方式。但由於現在城市住房供應相對不足，以貨幣化分配方式不利於中低收入羣體住房的獲取，而只能先以實物配租爲主，不斷擴大可利用房源，當住房數量達到一定程度後，逐步轉向以貨幣化分配方式爲主。
3、5創新金融工具，加大住房金融支持
中低收入羣體購買力差，通常要藉助於金融機構的幫助才能買得起政府提供的經濟適用房，因此，住房金融必然在其中扮演重要角色。但我國目前提供的抵押貸款不分貸款對象本身的經濟實力（買別墅的和買經濟適用房的貸款利率相同）且實行變動利率，即由貸款人承擔利率風險。由於經濟適用房貸款人無法形成長期穩定的收入和支出預期，在目前社會保障體系尚不健全的情況下，中低收入家庭不敢或不能大膽使用抵押貸款，進而抑制了住房的有效需求。爲此，推進住房公積金制度創新也是必然趨勢。目前全國共有個人住房公積金委託貸款資產1300多億元，今後還將不斷增加，如何加強管理、保證資產質量，如何增強資產的流動性，必須深入進行研究。另外，“低存低貸”是公積金制度的政策優勢，但目前商業銀行自營性個人貸款發放總額遠遠高於公積金貸款總額，如何通過住房公積金制度創新，提高個人住房公積金委託貸款使用效率，使之真正爲中低收入家庭解決住房問題服務，還需進一步研究。切實建立支持中低收入居民購房的抵押貸款擔保制度刻不容緩，美國政府爲支持中低收入居民購房建立了完善的抵押貸款擔保制度，1934年創立了聯邦住宅管理局（FHA），爲低收入家庭提供抵押貸款保險保證，這些經驗我國可以借鑑運用。
4結語
爲此，應對現行中低收入家庭住房政策進行調整，擴大現有廉租房政策目對象範圍，以保障更多社會低收入家庭的基本住房需要。調整經濟適用房政策，在更加封閉的羣體範圍內實行經濟適用房政策。改革和創新政策執行組織，依託市場解決低收入家庭住房問題，完善和改革住房公積金制度，把住房公積金作爲中低收入家庭住房政策的基礎平臺，滿足政策的融資需要、徵信需要和調控需要。並應立法保障公民住房權利，在法律框架內進行住房政策的調整，避免政策的隨意性和盲目性，以使中低收入家庭住房政策更具針對性、更系統和更適應社會主義市場經濟體制要求。
參考文獻
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