提出檢察建議是我國檢察機關長期以來開展的一項工作，然而理論界一直對檢察建議有沒有法律依據，以哪些法律規定是檢察建議的法律依據等問題存在較大爭議。這種爭議的存在導致實踐中檢察建議往往不被相對方所認可，影響了檢察建議作用的發揮。有鑑於此，筆者試就檢察建議的法律依據問題進行探討，以期對理論和實踐有所裨益。
一、關於檢察建議法律依據的幾種觀點
關於檢察建議到底有沒有法律依據，學界存在一定爭議。主要有肯定與否定兩種觀點。
肯定論者認爲，憲法第129條關於檢-察-院是國家法律監督機關的規定，民事訴訟法第14條關於檢-察-院有權對民事審判活動實行法律監督的規定，都隱含有檢察機關可以提出個案再審檢察建議的意思。檢察官法第33條關於獎勵檢察官提出檢察建議的規定，更是以法律的形式明確肯定了檢察建議是檢察機關履行法律監督職能的一種方式。最高人民檢-察-院頒佈的《人民檢-察-院民事行政抗訴案件辦理規則》(以下稱《辦案規則》)和最高人民法院頒佈的《全國審判監督工作座談會關於當前審判監督工作若干問題的紀要》(以下稱《紀要》)，以司法解釋的形式對個案再審檢察建議的監督方式予以了明確，更是民事再審檢察建議的直接司法解釋依據。 [1]也有學者認爲，目前實施檢察建議的法律依據主要是人民檢-察-院組織法第4條和刑事訴訟法第2條的原則性規定。[2]
肯定論者中還有學者認爲，刑事檢察建議有法律依據，而民事、行政檢察建議則沒有法律依據。其認爲刑事檢察建議在刑事訴訟法中有明確規定。刑事訴訟法第165條第2項規定，檢察人員發現提起公訴的案件需要補充偵查，提出檢察建議的，法庭可以延期審理;第174條第1項規定，對依法可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件，事實清楚、證據充分，人民檢-察-院建議適用簡易程序的，人民法院可以適用簡易程序。這些條文都是刑事檢察建議的直接法律依據。而民事行政檢察建議則沒有明確的法律依據。憲法、人民檢-察-院組織法、檢察官法、民事訴訟法及行政訴訟法等相關法律均未規定檢察機關具有民事行政檢察建議的職權。而僅有的依據是最高人民檢-察-院制定的《人民檢-察-院民事行政抗訴案件辦理規則》，該規則只能算是檢察解釋，其內容卻又超出法律明確授權範圍，因此對法院而言其法律效力大打折扣。[3]
否定論者認爲，把人民檢-察-院組織法第4條和刑事訴訟法第2條的規定作爲檢察建議的法律依據有點牽強附會。檢察官法第33條第2項對提出檢察建議成績明顯給予獎勵的規定，結合其他條款來看，只能認爲是鼓勵積極提出檢察建議，並不能得出檢察建議具有法律依據的結論。因此，現行法律並沒有就檢察建議作出明確規定，更沒有就檢察建議權行使的具體問題進行詳細的闡述。[4]
另有論者嘗試從一個新的角度去論述檢察建議的合法性，其認爲行使公權力必須有明確的法律依據，這是國家爲了防止公權力的恣意擴張對其他權利造成損害，是爲了建立一個和諧、制約的權利秩序。但是，當一個權利主體能“容忍”另一種權利的“侵害”，而“自願”接受另外一種權利的制約時，對他人權利的侵害便喪失了“非法性”。這種非法的、對他人權利的侵害，便轉化成爲社會默認的一種權利形式。司法實踐中被建議單位接受檢察建議，意味着已經默示地承認了檢察機關有發出檢察建議的權力，並自願地接受檢察機關的法律監督。[5]
從上文論述中可以看出，以上幾種觀點中涉及到可能成爲檢察建議法律依據的主要有以下法律規定：(1)憲法第129條的規定;(2)民事訴訟法第14條的規定;(3)刑事訴訟法第2條的規定;(4)人民檢-察-院組織法第4條的規定;(5)檢察官法第33條的規定;(6)刑事訴訟法第165條第2項和第174條第1項的規定;(7)《人民檢-察-院民事行政抗訴案件辦理規則》的相關規定;(8)《全國審判監督工作座談會關於當前審判監督工作若干問題的紀要》的相關規定。要探討檢察建議的'法律依據問題，就必須分析上述法律規定是否是檢察建議的法律依據。
二、關於檢察機關的任務或法律監督權的原則性規定能否成爲檢察建議的法律依據
我國憲法第129條規定:“中華人民共和國人民檢-察-院是國家的法律監督機關。民事訴訟法第14條規定:“人民檢-察-院有權對民事審判活動實行法律監督。”這兩條只是關於檢察機關法律監督機關性質和檢察機關審判監督權的原則性規定。類似的規定還有人民檢-察-院組織法第1條、刑事訴訟法第8條和行政訴訟法第10條。人民檢-察-院組織法第1條規定人民檢-察-院是國家的法律監督機關;刑事訴訟法第8條則規定人民檢-察-院依法對刑事訴訟實行法律監督;行政訴訟法第10條規定人民檢-察-院有權對行政訴訟實行法律監督。
上述法律條文雖然規定了檢察機關是國家的法律監督機關，有權對民事審判、刑事和行政訴訟實行法律監督，但並沒有明確規定檢察機關有檢察建議權。那麼我們能否認爲，既然檢察機關是國家的法律監督機關，其有權對民事審判、刑事訴訟、行政訴訟進行法律監督，其當然也有權選擇法律監督的方式，可以採用檢察建議的方式進行監督呢?顯然是不行的，公權法定是現代法治的一項基本原則，檢察機關法律監督權作爲一種公權力，其行使的程序、方式、產生的法律後果都應該是法定的，檢察機關只能嚴格按照法律規定來行使法律監督權，而絕不能超越法律規定的範圍，檢察機關更沒有權力去創造一種新的法律監督方式。因此，法律關於檢察機關是法律監督機關以及檢察機關擁有法律監督權的規定並不能成爲檢察建議的直接法律依據。也正因爲如此，第一位肯定論者也只是提出上述法律條文的原則性規定“都隱含有檢察機關可以提出個案再審檢察建議的意思”，而沒有直接提出這些法律條文就是檢察建議的法律依據。
那麼人民檢-察-院組織法第4條的規定和刑事訴訟法第2條的規定能否成爲檢察建議的法律依據呢?人民檢-察-院組織法第4條規定：“人民檢-察-院通過行使檢察權，鎮-壓一切叛國的，分-裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統一,維護無產階級專-政制度,維護社會主義法制，維護社會秩序，生產秩序，工作秩序，教學科研秩序和人民羣衆生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動羣衆集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利，民主權利和其他權利,保衛社會主義現代化建設的順利進行。人民檢-察-院通過檢察活動，教育公民忠於社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行爲作鬥爭。”刑事訴訟法第2條規定：“中華人民共和國刑事訴訟法的任務，是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行爲作鬥爭，以維護社會主義法制，保護公民的人身權利、財產權利、民主權利和其他權利，保障社會主義建設事業的順利進行。”
從上述規定來看，人民檢-察-院組織法第4條只是原則性地規定了檢察機關通過行使檢察權和開展檢察活動所要完成的任務。刑事訴訟法第2條只是規定了刑事訴訟法的任務。從上述兩條根本無法得出檢察機關擁有檢察建議權的結論。因此，上述法律條文也不能成爲民事檢察建議的法律依據。
