就業是我國經濟和社會發展的重大民生課題，特別是針對困難羣衆的就業援助，已成爲政府制定就業政策的重要關鍵詞。黨的十七大報告提出，完善面向所有困難羣衆的就業援助制度。近期下發的國務院《關於做好促進就業工作的通知》再次強調，讓更多就業困難人員享受更多的就業援助。
就業困難羣衆一般指大齡、身有殘疾、享受最低生活保障、連續失業一年以上，以及因失去土地等原因難以實現就業的人員。總體而言，困難羣體就業難度加大。首先，他們面對勞動力總供給大於總需求的矛盾。一方面，最近5年來，我國城鎮每年新增就業均超過900萬人。另一方面，“十一五”期間城鎮就業每年供大於求約1200萬人。兩組數據疊加，顯示就業壓力持續增大。其次，從全球經濟大環境看，隨着中國勞動密集型企業結構調整，低端勞動力市場就業形勢和用工環境不容樂觀，矛盾的焦點主要集中在因出口減少而帶來就業機會減少。再次，中國經濟體制改革以及經濟結構調整具有階段性特點，使得困難羣體的失業表現出時間羣集、行業羣集現象。20世紀90年代中期以後，國有企業戰略性結構調整成爲經濟體制改革重點，大批企業富餘人員進入勞動力市場。這些下崗失業人員多是無技能和低技能的勞動者，只能從事簡單勞動，就業空間狹小，在產業結構升級和科技進步加快的條件下，很難重新進入第二產業。
做好就業困難羣衆的就業援助工作，既是民生工程，也是民心工程。首先，這是解決民生問題的重要舉措。絕大多數困難羣衆年齡偏大，文化程度偏低，勞動技能單一，缺乏足夠的市場競爭力，就業機會有限。同時，許多家庭缺乏經濟來源，成爲生活最困難的羣體。其次，勞動年齡內有勞動能力的人不能就業，是人力資源和人才的浪費。沒有收入來源造成的生活困難，會使社會收入分配差距進一步拉大，影響社會公平。
援助就業困難羣衆，既是踐行以人爲本執政理念，促進黨和政府惠民政策見實效，也是進一步完善就業援助管理體系和服務手段的過程。爲就業困難羣衆提供專項、最優惠的政策扶持和有針對性的就業援助，是建立促進就業長效機制的重要支柱，是新一輪積極就業政策的着力點。今年1月生效的《就業促進法》規定，各級政府建立健全就業援助制度，採取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業困難羣衆實行優先扶持和重點幫助。國務院下發的《關於做好促進就業工作的通知》，將就業援助範圍擴大到因資源枯竭或經濟結構調整等造成就業困難人員集中的地區，還擴大了享受社會保險補貼和崗位補貼的企業範圍。
有了政策藍圖，關鍵還需要具體措施的落實。今年，福建面向城鄉所有就業困難羣衆實施就業援助，將大齡下崗失業人員、大中專畢業生、隨軍家屬、退役軍人、殘疾人等列爲城鎮重點就業援助對象，將被徵地農民、庫區移民、獨生子女戶、“二女戶”等列爲農村轉移培訓就業的重點對象，依託基層勞動保障平臺，對就業困難人員進行登記管理，採取“一人一策”就業幫扶措施，做到就業困難人員家庭“產生一戶、援助一戶、穩定一戶”，形成動態管理促進就業的長效機制。
近年來，在推進困難羣衆就業過程中，由於行政管理體制、傳統就業制度、社會保障制度以及醫療保障制度等制度上的約束和實踐上的限制，對困難羣衆的就業服務相對滯後，困難羣衆的.就業權益難以得到充分保障。爲此，建立促進困難羣體就業的政府工作機制、法律制度保障機制、財政資金支持機制、社區扶持機制和公共政策支持系統，具有直接的政策含義和重要的實踐意義。
完善就業援助公共服務。市場失靈的存在，使得政府提供公共產品成爲一種必要。就業困難羣衆由於文化素質低、專業技能差等原因，難以通過市場體系自動的調節力量和機制來分享發展成果，需要政府扶助，以完善的社會公共就業服務體系支持困難羣衆再就業。一是建立健全職業指導與培訓支持系統。文化水平低、勞動技能差是限制困難羣衆就業的主要因素，構建職業指導與培訓支持系統，就是將職業指導援助與培訓質量、促進就業效果掛鉤，提高勞動者參加培訓和各類職業教育培訓機構提供培訓的積極性。對求職者的職業培訓可採用“就業——培訓”模式，而非傳統的“培訓
——就業”模式，這意味着求職者從開始就獲得工作，克服了“培訓是爲了尋找工作”的被動性，增強人們參加培訓的動力。培訓內容既包括工作技能的提高，也包括心理諮詢等，以幫助求職者克服因失業造成的心理障礙。二是增強企業實施吸納就業政策的實效性，鼓勵企業擴大勞動力需求。對積極吸納下崗失業人員的企業，通過減少稅收、落實再就業資金等促進困難羣衆就業面的擴大，並將適用範圍逐步擴大到農民工等就業困難羣衆。
完善就業援助功能。就業援助不僅僅是簡單介紹工作，而是全過程援助，包括工作的選擇與匹配、就業培訓與工作推廣、對工作環境與工作要求的分析、實際的工作支持等方面。就業援助不但要全面考慮求職者的利益，同時要兼顧僱主的利益，一方面通過減少稅收、落實再就業資金等政策鼓勵企業擴大勞動力需求，另一方面也應兼顧僱主對生產效率、僱用質量、社會標準等的要求。這樣，鼓勵企業吸納就業的政策才能落到實處，既能把就業者安排到最合適的崗位，又讓僱主滿意，提高就業質量和就業穩定性。
在完善社會失業保險制度和居民最低生活保障制度的同時，建立就業與失業保險、居民最低生活保障聯動機制。保證就業後的困難羣衆總體收入水平和待遇不降低，激勵他們通過就業實現脫貧。就業困難羣衆大多是低保對象或正在享受失業保險待遇者，要控制失業待遇，讓有就業意願的低保人員和失業人員參加職業培訓、職業介紹和公益性勞動，積極地進入尋找工作或準備就業狀態。
強化動態管理，形成援助就業困難羣衆就業的長效機制。對就業困難羣衆，要建立及時發現、充分了解、即時解決問題的動態管理和援助機制。各級財政部門要根據年度就業援助工作計劃，合理安排預算，簡化審覈撥付程序，確保資金及時到位。
加強對就業困難羣衆權益的法律保障。就業權利的實現是保障就業困難羣衆其他各項合法權益的基礎和前提。政府要推動法制建設，維護就業困難羣衆合法權益。一是要進一步制定促進公平就業的法律細則，保障就業困難羣衆的生存權、就業權、受教育權以及社會保障權，實現經濟活動主體在競爭機會與規則上的公平。二是要加大對就業困難羣衆實施法律援助的保障力度。在困難羣衆合法權益受到損害時，其利益保護的成本應當由政府承擔，應建立法律援助經費保障制度和法律援助基金制度。三是健全政府主管部門、基層工會、僱主三方勞動關係協調機制，切實保障就業困難羣衆在簽訂勞動合同、最低工資保障、參加社會保險等方面的合法權益，及時排解困難羣衆在工資及工傷賠償等問題上的勞資糾紛。
實施“退出援助”，讓一部分勞動者退出勞動力市場。做好睏難羣衆再就業工作，並不意味着人人都能重新上崗。對於一部分無人力資源優勢，已基本喪失勞動能力的困難羣衆，可以考慮在“積極勞動力市場政策”提供崗位援助的同時，利用“消極勞動力市場政策”提供保障援助，幫助這部分特殊就業困難羣衆逐漸退出勞動力市場，實現由下崗失業向“退休”的平穩過渡。認識這一點非常重要。如果我們將現有的下崗失業者僅僅看成是暫時失去工作，解決這一問題的思路是爲其創造再就業機會；如果承認這些人中間有一部分不可能再回到崗位就業，就需要做制度性安排，重點是做好社會保險銜接工作，以保障其基本生活和社會需求。兩種不同的思路，具有完全不同的政策含義。
“退出援助”可能是未來一段時期勞動力市場政策的一個重要內容。對“退出”人員的援助，政策上應以“養”爲主，由社會統籌養老金支付其退休後的基本生活開支和享受基本醫療保險待遇。當務之急需要估算兩個數字：一是需要國家財政“養”起來的這部分困難人員的具體人數，二是承擔“兜底”責任的各級財政需要支付的數額。在此基礎上制訂具體方案，使“退出援助”政策具有可操作性和可行性，提高政策運作的效率。
