我國最嚴格水資源管理責任與考覈制度的確立
3月 22 日，是第二十二屆“世界水日”；3 月 22 日 ~28 日，是第二十七屆“中國水周”。聯合國確定2014年“世界水日”的宣傳主題是“水與能源”（Water and Energy）。水利部確定 2014 年我國紀念“世界水日”和“中國水周”活動的宣傳主題爲“加強河湖管理，建設水生態文明”。
與今年的“中國水周”主題相輔相成的是，不久之前，水利部、發展改革委、工業和信息化部等 10 部門聯合印發《實行最嚴格水資源管理制度考覈工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》），對考覈組織、程序、內容、評分和結果使用做出明確規定。依照規定，備受矚目的“最嚴格水資源管理制度考覈工作”將在今年 3月全面啓動。
水利部副部長鬍四一在接受媒體採訪時表示：“《考覈辦法》的出臺，是國務院爲加快落實最嚴格水資源管理制度做出的又一重大決策。實行最嚴格水資源管理制度重在落實，建立責任與考覈制度，是確保最嚴格水資源管理制度主要目標和各項任務措施落到實處的關鍵。作爲最嚴格水資源管理制度的重要配套政策性文件，《考覈辦法》明確了實行最嚴格水資源管理制度的責任主體與考覈對象，明確了各省區水資源管理控制目標，明確了考覈內容、考覈方式、考覈程序、獎懲措施等，標誌着我國最嚴格水資源管理責任與考覈制度的正式確立。”
考覈的對象和內容是什麼？
據瞭解，《實施方案》明確，由水利部等十部門組成考覈工作組，對全國 31個省級行政區最嚴格水資源管理制度落實情況進行考覈，考覈對象爲各省級行政區。考覈內容包括各省級行政區最嚴格水資源管理制度目標完成、制度建設和措施落實情況兩部分。
目標完成情況主要考覈用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用係數和重要江河湖泊水功能區水質達標率等 4 項指標。制度建設和措施落實情況包括用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考覈等制度建設及相應措施落實情況。
按照《實施方案》的要求，我國將在以下方面建立嚴格的問責制度：
嚴格實施取水許可——對取用水總量達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水。
嚴格地下水管理和保護——實行地下水取用水總量控制和水位控制；覈定並公佈地下水禁採和限採範圍，嚴格查處地下水違規採用；限期關閉在城市公共供水管網覆蓋範圍內的自備水井。
嚴格水功能區監管——從嚴覈定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量；對排污量超出水功能區限排總量的地區，限制審批新增取水和入河湖排污口。
據瞭解，《實施方案》規定，水利部考覈工作組各成員單位，於考覈期內各年度 2 月份發佈年度考覈工作通知，明確對上一年度或期末考覈工作的具體要求。各省級行政區確定年度目標和工作計劃，組織開展自查，形成自查報告。考覈工作組辦公室綜合自查、覈查和重點抽查結果，形成年度或期末考覈報告。並將考覈結果劃分爲優秀、良好、合格、不合格四個等級。年度、期末考覈結果經國務院審定後向社會公告，並交至幹部主管部門，作爲對各省級行政區主要負責人和領導班子綜合考覈評價的重要依據。
《方案》強調，對年度或期末考覈結果不合格的省級行政區，要在考覈結果公告後 1 個月內，向國務院做出書面報告，提出限期整改措施。對整改不到位的，由相關部門依法依紀追究該地區有關責任人員的責任。對在考覈工作中瞞報、謊報、漏報等弄虛作假行爲的地區，予以通報批評，對有關責任人員依法依紀追究責任。
水利部原水資源司司長、教授級高工高而坤錶示，實施最嚴格水資源管理將使缺水地區發展灌溉面積受到限制，使農業節水加快推進；在工業和產業佈局方面，高耗水、高污染的產業將被抑制、淘汰，現有的產業將進行節水技術改造和結構調整；在生態方面，實施限制納污控制，減少對生態用水的擠佔，將促進水環境改善。
關注水危機 合理開發利用水資源
據瞭解，我國的“水”存在兩大主要問題：一是水資源短缺，二是水污染嚴重。有資料顯示，我國是一個乾旱缺水嚴重的國家。人均淡水資源僅爲世界平均水平的1/4、在世界上名列第 110 位，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。人均可利用水資源量僅爲 900 立方米，並且分佈極不均衡。20 世紀末，全國 600 多座城市中有 400 多座城市存在供水不足問題，其中比較嚴重的缺水城市達 110 個，全國城市缺水總量爲 60 億立方米。
據監測，全國廢污水排放量近年來呈現大幅增長的趨勢，多數城市地下水受到一定程度污染，並且有逐年加重的趨勢。
日趨嚴重的水污染不僅降低了水體的使用功能，進一步加劇了水資源短缺的矛盾，而且還嚴重威脅到城市居民的飲水安全和健康。
專家表示，爲緩解嚴峻的水形勢：
一是節水優先。這主要體現在控制需求，創建節水型社會。在國家發展過程中，選擇適當的發展項目，建立“有多少水辦多少事”的理念，杜絕水資源浪費。同時需要採用良好的管理和技術手段，提高水資源利用率。積極發展節水的工業、農業技術，大力推廣應用節水器具，發現並杜絕水的漏泄，包括用水器具及輸水管網中的漏泄。
二是治污爲本。這要求我國的'水污染防治戰略應儘快實行調整，從末端治理轉向源頭控制和全過程控制。我國目前還有大量的工業企業仍然是粗放型的生產模式，工業廢水處理並不理想，即便實現了達標排放，還是有大量的污染物排入了江河湖泊中，污染程度已經超過了河流湖泊自身的環境容量。隨着經濟的發展，工業廢水的排放量還要增長，污染物也會隨着增加。如果大力推行清潔生產，實行污染物排放的源頭控制和全過程控制，污染物排放會有較大幅度的削減，工業生產也可以做到增產不增污。三是多渠道開源。
這主要指開發非傳統水資源。錢易指出，爲了提高供水能力，過去主要着眼於傳統水資源的開發即當地的地表水和地下水開發，當發現地下水水位持續下降和地表水逐漸枯竭後又想到遠距離調水。遠距離調水除了需要十分昂貴的基建投資和運行費用外，還有施工、管理等各方面的困難，同時生態影響是近年來人們關心的又一重要問題。
現在世界各國紛紛轉向非傳統水資源的開發。非傳統水資源包括：雨水、再生的污廢水、海水、空中水資源。據介紹，目前我國工業用水重複利用率只有 60%，城市廢水利用幾乎沒有。而以色列的城市廢水利用達到 90%，美國的洛杉磯也是利用處理過的城市廢水澆灌綠地。城市廢水的再利用不僅減少了污染，還可以緩解水資源緊張的矛盾。另外，隨着技術進步，海水淡化成本趨低，並且海水可以直接用作工業冷卻用水和沖洗用水。
將水資源管理落到實處
爲解決我國複雜的水資源水環境問題，2011 年中央一號文件提出實行最嚴格水資源管理制度，把嚴格水資源管理作爲加快轉變經濟發展方式的戰略舉措。隨後，國務院發佈《關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》，確立了“三條紅線”，即：水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線。
近年來，我國在水資源開發、利用、配置、節約、保護和管理工作方面取得了顯着成績，但必須清醒地看到，水資源短缺、水生態惡化等問題依然突出。和“三條紅線”提出的目標對比，人們不禁感到實行最嚴格水資源管理制度的壓力之大。如何讓“最嚴格”的制度得到“最嚴格”的落實，是實現目標的關鍵。
“要確保最嚴格水資源管理制度的主要目標和各項任務措施落到實處，最關鍵的是建立責任與考覈制度。”水利部水資源司司長陳明忠說。2013 年，國務院辦公廳發佈了《實行最嚴格水資源管理制度考覈辦法》，明確各省、自治區、直轄市是實行最嚴格水資源管理制度的責任主體。此後，水資源管理考覈工作加快推進。此次《實行最嚴格水資源管理制度考覈工作實施方案》正式出臺，其實是將考覈組織、程序、內容等進一步細化，爲推動實行最嚴格水資源管理制度考覈工作提供實施依據。
我國區域跨界水污染治理問題探究
中國幅員遼闊，河流湖泊分佈範圍較廣，而流域水資源具有較強的流動性和關聯性，若某一區域水資源發生污染問題，將會波及其他區域的水資源，從而帶來跨界水污染治理難題。在各種水污染矛盾中，區域跨界水污染矛盾因其自身的特點，導致矛盾較爲凸顯，最後演化成跨界水污染糾紛及其衝突，這將不利於社會穩定和經濟的平穩發展。因跨界水污染矛盾涉及範圍較廣，對社會經濟發展平衡和水資源管理體制施行等形成不利局面，從而解決區域跨界水污染問題並建立長效治理機制受到社會各階層普遍關注。
1 跨界水污染理念及其特點
1.1 跨界水污染理念
跨界污染主要指某一區域內部產生的污染問題，不僅影響本區域的發展還對其他區域帶來一定的污染威脅，即污染物質隨着特殊介質的流動而發生物理轉移，進入相鄰行政管理區域，形成區域間污染問題，因其具有較爲複雜的物理外部性。從而難以從根本上予以解決。水污染主要指污染物質的量堆積到一定臨界點後，水體自淨能力不能有效分界污染物，致使水體特性和生長在水體中的生物羣落特徵產生變異，影響水體功能，阻礙水的有效利用，從而對人體生命健康造成威脅。跨界水污染作爲跨界污染的一部分，即相關的污染物在某一區域產生大量排放，隨水流到另一區域，影響另一區域的生態平衡和環境質量。
1.2 跨界水污染特點
結合水資源的特性淺要分析跨界水污染的特點，跨界水污染問題實質爲跨越一個或者多個行政轄區邊界，並對本區域以外的地域利益產生不利影響；其污染源所涉及範圍較爲廣泛，不僅影響河流上、中、下游等區域，還會對流域沿岸居民生活帶來一定的麻煩，同時還會影響沿岸地域經濟效益和社會效益的健康發展；因區域跨界水污染涵蓋較多利益羣體的多種利益關係，從而致使水污染防治工作具有一定的繁雜性和關聯性，不易達成一致、統一管理；並且就目前水污染治理技術而言，仍然處於深入研究境地，並未形成大範圍治理水污染的體系，而監測水污染工作要求具有較強的系統性和技術性，具有較高專業知識和較強操作技能的優質人才較匱乏，這對水污染防治工作的快速發展造成不利影響。
2 我國區域跨界水污染治理存在的問題
區域跨界水污染治理既區別於跨界水污染糾紛處理，但兩者之間又存在一定的聯繫，跨界水污染治理矛盾隨着久不治理將會逐漸演變成水事糾紛，爲區域間的社會經濟發展帶來相關的矛盾，這就需實時監測跨界水污染矛盾激發問題，並及時採取有效措施予以處理區域跨界間的水事糾紛。隨着水污染問題的日益嚴重，水污染跨界流動直接激化區域間社會經濟利益矛盾，致使現有水資源管理體制無法及時予以處理。當前各地區間跨界水污染治理和水事糾紛處理存在一定的隱患。
2.1 處理方式較爲陳舊
當前，各個省市水利部門和環保部門在處理跨界水污染事件及其糾紛時，常依據自身職責予以上報處理，但各區域間上級領導並不詳細瞭解該起水事糾紛的起因及現狀，常出現較長時間予以討論，調查，致使事態拖延而矛盾逐漸深化。水利部門和環保部門主要負責檢測、工程方式處理、執法及環境評價中介管理等方面，並且其在處理水污染事件及糾紛時具有上報上級處理的職能，但《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等相關的法律法規並未對跨界水污染事件及其糾紛制定較明確的法律依據，致使處理進程較爲緩慢。此外，各跨界地區相關的行政部門並不是相互隸屬關係，在執法執行上可能發生不統一步伐的現象，不能有效落實相關的處理政策。
2.2 利益牽扯較爲複雜
處理跨界水污染事件及其糾紛主要依據省級政府的協調權利，針對上報的水污染事件及糾紛，省級政府將會聯合同流域機構、國家相關部委等進行協調處理，並明確處理事件的方式。但在污染治理的過程中，因其牽扯到各個區域的產業結構及產業發展優先次序等戰略問題，常不能照常完成治理進程。
2.3 事前預防機制較少
跨界水污染矛盾演變成水事衝突時，上級纔會採取協調幹預措施，進而當地政府進行協商並執行上級命令，在事後亦有若干協商機制，但其事前預防機制較少，欠缺有效溝通。水資源具有一定的公共特性，當地政府在處理水事糾紛過程中佔據關鍵地位，而這些行政區域之間並不存在隸屬關係，進而致使跨界協商難以有效進行。事前預防機制較少，不能及時遏制水污染事件的發展態勢，隨着事件的拖延，將可能造成矛盾加重，最後演變成極難協調解決的事情，以致於影響區域經濟的快速發展和國家的長治久安。
3 我國區域跨界水污染治理策略
我國區域跨界水污染治理需結合當前的水資源管理體制和社會經濟管理體制，在實際生活中採取協商的方式予以解決，共同致力於水污染問題，從而推動社會主義和諧社會的快速發展。
3.1 建立健全跨界環境治理機制
水污染相關的具體事件存在一定的偶然性，協商可有效解決及時能夠控制的問題，但從區域社會穩定和環境生態改善等這大環境而言，建立常規化跨界協商機制必不可少。區域政府在跨界水污染治理協商過程中處於主導性地位，逐步引入跨界涉水社會經濟主體共同參與協商，加強區域政府之間和流域管理部門之間的政府間協商。隨着社會主義市場經濟的快速發展，市場化程度越來越高，國家需及時出臺並更新跨界行政管轄區域環境治理有關的法規制度，將區域跨界水污染問題進行法制化和制度化轉變，將會有利於對各省市之間有關水污染治理問題的處理。建立常規化水污染治理機制，若出現偶然性水事糾紛則可採取各省市政府予以協商處理；而對於長期性水污染治理問題則需各省市依據所出臺的水事糾紛處理法規制度，依照法定程序予以照常處理。在相關的水污染治理法規上，需明確流域所跨各個行政區域的管理權利、治理責任以及實施任務、工作任務等方面，對水資源開發利用進行有效地規劃，以便能夠確保經濟發展和環境保護，提升跨界水污染治理效率。
3.2 構建較爲全面的政府合作機制
各省市地方政府，在區域跨界污染治理環節中處於重要地位，構建較爲全面的政府合作機制，需倡導各級政府在治理水污染事件時，積極合作、共同爲水污染治理獻計獻策，摒棄存有私心的蠅頭小利，力氣往一處使，致力於水污染治理工作之中。流域跨界水污染波及區域較廣，其中牽連的經濟利益較複雜，國家在構建政府合作機制時需結合當前實際情況，一切從實際出發，促進不同行政區政府加強合作意識，共同協商建立跨界環境管理結構，並保障機構管理的權威性和公正性，在實踐活動中不斷地完善管理機構的功能，並實時更新相關的管理內容，以便能夠與時俱進，實現各級、各區域政府間水資源共享和生態、環境等方面共同治理，進一步提高區域跨界水污染治理水平。
4 結語
綜上所述，隨着我國水資源污染的日益嚴重，有關水污染治理的研究受到社會高度關注，國家和地方政府在面對區域跨界水污染問題時，需積極出臺科學、合理的解決措施，立足於水污染實際情況，還可借鑑其他各國有關水污染治理的成功經驗，從制度和政策上確保我國區域水污染治理水平及效果，爲我國跨界水污染問題的及時、有效解決創造有利條件。
參考文獻
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