摘要：針對我國是一個以丘陵地貌爲主的國家和當前嚴格的耕地保護政策的實際，圍繞控規編制的基本原理，結合邵陽市桃花新城控規編制的實例，從“區域分析”、“用地評價”、“用地佈局”、“道路體系”、“豎向規劃”、“用地指標”等方面進行了論述，提出了加強不同地形地貌條件下控規編制方武和方法，推動我國城市建設集約節約用地。
關鍵詞：丘陵城市新區；控規實踐；控規探討
1引言
我國是一個丘陵面積約佔全國國土面積2/3的國家，山地城鎮約佔全國城鎮總數的一半。湖南省是一個以山地、丘陵爲主要地貌特徵的省份，全省佔地21.18萬km2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)佔46.3％，丘陵(含崗地，海拔小於500m，比高20～300m)佔35.8％。全省城鎮有2/3地處山地、丘陵地區。隨着經濟的發展，城鎮化的推進，城鎮人口的增加，城鎮建設用地規模將相應擴大，在嚴格的耕地保護政策下，合理地利用山地、丘陵進行城市建設，具有重要的現實意義。
控制性詳細規劃以總體規劃或分區規劃爲依據，以土地使用控制爲重點，詳細規定建設用地性質，使用強度和空間環境，強化規劃設計與管理、開發的銜接，並作爲城市規劃管理的依據指導修建性詳細規劃的編制。根據國家相關法律法規的要求，城市規劃區內的土地開發、出讓必須以控制性詳細規劃作爲依據。自上世紀80年代以來，我國的控制性詳細規劃得到了較大的發展，也發揮了巨大的作用，已成爲城鄉規劃部門調控城市用地和國土部門有償出讓土地的重要手段和工具。
丘陵城市新區因地形地貌複雜，現狀生態較好等特點，其控規的編制與平原城市新區控規相比較，需要考慮的因素更廣泛，面臨的問題更復雜。本文通過對邵陽市桃花新城的控規編制進行實證分析，探索丘陵城市新區控規編制的方式和方法。
2控規的發展歷程
控制性詳細規劃(下簡稱“控規”)是20世紀80年代初以“土地分區規劃管理”這一概念引入我國的。伴隨着我國社會體制和經濟體制改革的不斷深化，傳統的規劃設計方法已明顯不適應新形勢的要求。在這種情況下，上海和北京等地的城市規劃管理部門和城市規劃設計部門借鑑國外“土地分區規劃管理”方法，在詳細規劃中引人“區劃的思想”，並結合我國城市規劃的實際情況，逐步形成了適合我國城市規劃控制和管理的基本方法——控制性詳細規劃。控制性詳細規劃的特點是以控制指標作爲主要的管理依據，並通過地方立法來確定規劃的權威和正統地位。
1991年建設部首次頒佈實施和2005年修訂實施的《城市規劃編制辦法》，均明確了控規的編制內容和要求；1992年，建設部頒佈實施的《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》，又進一步明確了出讓、轉讓城市國有土地使用權之前應當編制控規；1995年建設部制定的《城市規劃編制辦法實施細則》更進一步地明確了控規的編制內容。控規成果是城市規劃管理的法定依據，使城市建設按照規劃的要求有序進行。
3控規的作用體現
通過借鑑國外經驗和20多年來的本土化、地方化，控規得到了較大的發展，也發揮了巨大的作用。控規作爲橋樑，它銜接了總體規劃、分區規劃和修建性詳細規劃：控規作爲開發控制的法定依據，它給規劃管理工作提供了一個法律依據；控規作爲城市政策的載體，通過它特有的規劃內容和規劃手法，把諸如城市用地、城市人口、城市產業、城市環境保護等方面的政策轉譯爲城市規劃的技術語言，指導城市物質空間的建設，在城市建設中充分體現和實施相關政策。在目前的規劃管理中，控規已成爲城市國有土地使用權出上、轉讓的基本依據，特別是地價測算的重要依據；控規提高了規劃的彈性，增強了可操作性，使規劃實施的穩定性與政府任期政績的顯化性之間的矛盾有所緩解；初步適應了投資主體多元化帶來的利益主體的多元化和城市建設思路的多元化對城市規劃的衝擊；同時，控規也基本滿足了城市政府調控房地產市場和籌集城市建設資金的需要。
4實例運用
4．1桃花新城簡介
桃花新城位於邵陽市火車站南部，規劃區範圍爲上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路聯絡線以東，規劃區總用地面積約12.8km2。桃花新城區內用地大部分爲丘陵地貌，佔總用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之間，最高處爲西南S217線東側山頂，高程爲352.0m，最低處位於橫嶺山北邊山腳(鄰邵水河)，高程爲211.10m，最大高差141.14m。總體上講，規劃區地形呈簸箕狀，即中部、東部地形平坦開闊，地勢低，而其外圍多爲低山，地勢高。區內地勢起伏，崗頂平緩。
區內用地除部分單位用地和農村村民院落用地外，92％爲山地、水域和耕地、園地等。區內現有人口約8500人。規劃區內現有邵檀路、S217線兩條公路以及正在修建的桃花路，另還有兩條路面寬2.0～4.0m，機耕路連接邵檀路、S217線和桃花路。
本次規劃以城市總體規劃爲指導，依託城市山、水、林錯落有致的資源優勢，既符合時代精神又繼承傳統文化，既展現建築景觀又注重自然景觀，積極營造人與自然和諧統一的生態環境，進一步調整規劃區用地佈局，優化功能結構，合理控制土地使用強度，完善基礎設施，爲最終將規劃區建成湖南省高水平的都市產業中心之一，逐步成爲經濟繁榮、社會和諧、環境優美的“山、水、綠、城”交融的宜居生態型新城區。
4．2桃花新城控規內容和特色
4．2．1建設用地評價
根據對規劃範圍內地形地貌、水文地質、地質構造的評價，先做“減法”，再做“加法”，即先對規劃區用地進行生態敏感性評價，分別劃定一類、二類、三類生態敏感區，確定爲桃花洞公園所在區域的孫家山、尖嶺上、載木嶺、劉家大山等山體，金子山水庫及其周邊的楊家山、陡山、鷂子嶺、蔡家山、鄭子嶺等山體，湖口井水庫以及周邊的青山坡、雷寶嶺、銅鼓嶺、大園山等山體，南郊魚塘，邵水河兩岸沿線區域，南部的大山嶺、高山頭、天子山等山地爲禁止建設區，在此基礎上，再對可供建設的用地適宜性進行評價。
4．2．2空間佈局
規劃以自然、生態、和諧爲設計的出發點和立足點，以“先底後圖”爲規劃路徑依賴，通過對規劃區內水體、山體、植被等場地要素的解讀和生態敏感性分析，構築以“Z”字型生態內核和南部生態區爲重點，外圍生態圈爲屏障的生態格局。在此爲“底”基礎上再進行總體佈局和專業規劃，實現與老城區在經濟、功能、景觀、道路等方面有機延伸。
規劃注重規劃結構和用地佈局科學合理性，使建設規劃能充分發揮效能。在總體構思的分析指導下，規劃形成“五帶(軸)、六區、七路、簇山、衆水”的空間結構，整體上展示出“西山東水”、“南北山中間水”的山水城市空間格局。山水分割下的每個城市功能區均爲或“依山傍水”或“羣山環抱”或“山繞水環”，山水城市形象得到完美展示，彰顯了“山、水、城、綠”城市風貌特色。
4．2．3道路系統
道路系統規劃結合自然地形地貌，儘量減少工程量，少挖山、少填水，合理避讓現有單位、居民點等建設區，直直則直，因地制宜，既注重塑造山地城市道路自然曲線美的景觀特色，又可實現道路建設的經濟性和可實施性。道路寬度根據經濟性和交通需要而定。
4．2．4豎向規劃
規劃確定了新城區的主、次幹道控制點的高程，作爲下一階段的詳細規劃及道路設計的參考，設計高程統一採用黃海高程。考慮到該區域範圍爲典型的丘陵地區，地勢高差較大，道路標高通過現狀標高和各街區土石方平衡綜合考慮確定，這樣有利於減少工程量，同時也便於規劃區土地的成片開發。場地豎向設計儘可能地接近場地現狀高程，在坡高較大的地段規劃形成臺地。邵水沿江風光帶路堤結合採用填土的辦法，提高場地標高，營造沿河景觀風貌。
4．2．5城市設計
規劃注重城市設計引導。規劃從建築羣體環境層面對各主要功能片區空間進行空間景觀分析，對區內重要地段、公共建築集中佈局區、主要景觀節點進行城市設計深化和引導。這些深化和引導是傳統控規成果的`延續和擴展，是充分反映規劃意圖的補充和具體化。雖然這些空間景觀規劃是指導性意見，不是強制性要求，但對下一層次的規劃不失爲一種建設性的引導，能使業主及設計人員既能掌握一定依據和意向，又不失去更多的選擇和創造性。
5對丘陵城市新區控規編制方法的探討
5．1適時引入區域分析
城市新區一般位於城市邊緣或城鄉結合部，相當一段時期內還與城市老城區在基礎設施建設、公共設施共享、產業開發互補、功能定位協調方面緊密相關，因此在規劃過程中首先就應引入區域分析。
首先是功能協調、科學定位。規劃應從整個城市的功能結構入手，分析各個城市組團的現有功能、規劃定位，並根據自身優勢條件、未來產業發展方向，綜合確定本區的功能定位，做到與城市其他組團功能協調，優勢互補。
其次是基礎設施協調。要在充分研究新區周邊城市組團的基礎設施分佈現狀的基礎上，合理規劃佈置新區的基礎設施，避免重複投資。基礎設施協調尤其要加強與周邊城區的大型市政設施、管線和城市道路的對接。
再次是公共服務設施協調。要加強市級、區級大型公共服務設施如體育設施、中國小、醫院、文化娛樂設施的協調，既要科學佈局，又要共建共享，保證城市整體功能的完善和發揮。
5．2先“底”後“圖”進行用地評價
傳統的規劃思維方式是圍繞建設用地來做文章，打着“發展就要建設”的旗幟，首先就預訂發展目標，根據發展目標推測需要的建設用地量，然後不管用地條件怎樣，“有條件要上，沒有條件也要上”，是一種“先圖後底”式的規劃思維模式。
建設部新頒佈實施的《城市規劃編制辦法》要求“先底後圖”，即預先分析研究當地的資源環境、經濟、社會、歷史、文化等支撐條件，據此尋求與之相適應的發展方向、目標和對策，換言之，發展要跟資源環境相協調，和環境友好，而不是讓資源環境去適應既定的發展目標。
丘陵城市新區規劃應轉變以前的思維方式，對新區用地先做“減法”再做“加法”。即首先要考慮新區的支撐條件，綜合考慮生態容量和資源承載能力。在此基礎上再確定建設用地的規模。規劃過程中要把那些植被條件好、坡度很大不適宜建設的自然山體保留下來，作爲新區的生態綠地，提升新區的環境品質。新區範圍內現有的山塘、水庫是現有生態系統中的重要組成部分，規劃編制時應結合道路系統規劃、用地佈局適當保留，調節新區小氣候。
5．3科學合理佈局用地
丘陵城市新區與平原城市新區不同，平原城市新區用地佈局時可大膽運用對稱、放射、軸線、序列等多種佈局方法，使佈局方案大氣、現代而富有特色。丘陵城市新區地形比較複雜，自然地形決定了道路規劃只能依山就勢，基本順着等高線走。因此一些常用的規劃方法在丘陵城市新區難以施展。但這並不意味着規劃工作者就無所作爲，被動接受地形的束縛，相反，丘陵城市新區獨特的地形條件爲他們提供了發揮智慧、施展個性的舞臺。規劃不能簡單的以二維視角來考慮佈局，而應根據丘陵城市新區地形的特點，從新區的功能需求出發，考慮功能區之間的內在聯繫，找出規律，以三維的視角去科學合理佈局功能分區，認真細緻地進行道路和豎向規劃設計，在看似“混亂”的自由式平面中，建立其局部的空間序列，創造出經濟、實用、合理的用地佈局規劃方案。
5．4經濟自然確定道路系統
丘陵城市新區道路系統與平原城市差別很大，道路選線常受地形、地貌、工程技術、經濟等條件限制，片面強調平、直，就會增加土石方工程量而造成浪費，因此丘陵城市道路系統依山就勢、半挖半填，既節約工程造價，又可形成多種多樣的城市道路景觀。主幹道在保證車流通暢的同時還要兼顧到消防環道的坡度、寬度及轉彎半徑等方面的要求；而次級道路則可結合地形及建築羣組自由佈置，形成有機的道路網絡結構，既能減少對原有環境的損壞，又可使土石方工程量達到最小，從而降低開發成本。
5．5因地制宜進行豎向規劃
丘陵城市與平原城市不同，地形高差起伏較大，地塊與地塊之間，地塊與道路之間可能不在同一個平面，因此，豎向規劃在滿足功能的前提下，應儘可能地減少土石方工程量。同時要考慮景觀需求，豐富規劃區景觀，統籌、綜合進行豎向規劃。
豎向規劃要通過對現有地形進行分析，確定幾個高度分區，確定土地平整方案。在各個高度分區內將每個地塊劃分爲若干個臺地，確定每個臺地的高程、坡度、坡向、與周邊臺地的交通聯繫及護坡、擋土牆的工程需求。然後運用土方平衡概算來進一步合理化規劃高程。規劃應儘量減少土石方總量，挖填方基本上接近了平衡爲原則。
5．6統籌考慮確定控制指標
控制性詳細規劃的核心內容就是各個地塊的控制指標的確定，其科學與否在很大程度上決定控規“控制”功能的發揮。
丘陵城市新區由於很多地塊不在同～平面，分處不同臺地，因此在確定建築密度時，要充分考慮到擋土牆、護坡等設施的佔地。
確定各地塊的建築限高時，應充分考慮日照間距、消防通道和臺地特徵，例如地塊內臺地南側的建築限高可適當放寬，建築間距可適當減少：臺地北側反之。
確定地塊綠地率時，應區別保留的現狀生態綠地、護坡綠地和地塊內規劃必須控制的綠地等不同的情況，統籌綜合確定。
確定機動車出人口方位時，在編制平原城市新區控規時，一般採用兩種方式來限制地塊開口的位置：即劃出道路的可開口路段或限定道路的不可開口位置，以保證地塊與城市道路的聯繫，即便捷又不影響交通。在編制丘陵城市新區的控規時，由於道路和地塊的高程變化較大，規劃必須根據其高程，估算地塊開口的位置。它一般只限定一個基本開口點，開口位置只能在很小的範圍內調整。
確定建築後退線距離時，應將各個臺地的護坡、擋土牆所必需的距離因素考慮進去，然後在此基礎上確定各地塊退後周邊道路紅線、地塊線的距離。由於丘陵城市新區地塊內高差較大，機動車爲了滿足規範要求，不得不順應地形，迂迴曲轉，從而引起地塊內各建築之間聯繫不方便，因此確定建築後退線距離時還應考慮預留地埠內建築與建築之間步行聯繫道路。
6結語
我國是一個丘陵山地較多的國家，人口衆多，耕地不足，如何將丘陵山地開發成建設用地，減少佔用良田好土，將成爲城市規劃者們長期需面對而又具有現實意義的課題。不同地形地貌條件下的控規編制方式、方法的探討亦將是我們城市規劃建設者們需要永恆面對的實踐需求與挑戰。
