意見的本意是人們對事物所產生的看法或想法。在市場經濟條件下，新事物層出不窮。各機關在工作中經常會遇到一些新的情況和問題，如果原有政策規定不夠明確，或不相適應，就需要上級機關進行正確、及時的指導，以提出見解、措施，規範人們的行爲，爲下一步完善和制定有關法律法規做好必要的準備。而指導工作又不能使用剛性很強的“決定”等公文文種，那麼，“意見” 作爲法定公文文種，既成爲下級向上級或向平級機關提出解決有關重要問題的見解和處理辦法等方面建議的渠道，又成爲上級在發現下級遇到有關重要問題時，提出見解和辦法措施，對下級予以指導的途徑。在多年的實踐中，“意見”較好地解決了呈轉性公文中長期存在的難題和上級在指導工作中的彈性問題。
意見的實質是提出切合實際的可行性建議，發揮參謀和指導作用。其見解中的`態度是誠懇的，即使是下行文中的“意見”也沒有決定或者通知等文種的強制性那樣強烈。作爲上行文或平行文的“意見”，必須以“知無不言，言無不頸的態度，對上級或平行機關提交本機關的建設性見識，充分發揮好參謀作用
議案與建議、批評和意見的主要區別在於：
一、議案是法定機關和法定提案人依照法定程序提請代表大會或人大棠委會列入會議議程進行審議並作出決定的議事原案。建議、批評和意見是人大代表向代表大會或人大棠委會提出的對各方面工作的意見或建議。
二、議案必須是由法律規定的機關，或者代表按法定的聯名人數，依照法定的程序提出。而代表的建議、批評和意見，代表個人可以提出，代表聯名也可以提出。
三、議案內容必須是屬於本級人民代表大會或者人大棠委會職權範圍內的。而建議、批評和意見則是對各方面的工作都可以提出。
四、議案的書寫形式要求有案由、案據和方案，法律案還需附有法律修改草案。建議、批評和意見的書寫形式沒有法定要求。
五、議案與建議、批評和意見的處理程序不同。議案由大會主席團或者委員長會議或者主任會議決定是否列入會議議程，或先交有關專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再由主席團或者委員長會議或者主任會議決定是否列入會議議程，而建議、批評和意見，是由人大棠委會辦事機構交由有關機關、組織研究處理。
人大代表的建議是依據法律規定的程序處理的。根據全國人大組織法第21條、地方組織法第19條和代表法第18條的規定，縣級以上各級人大代表向本級人民代表大會或人大棠委會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人大棠委會的辦事機構交有關機關和組織研究處理並負責答覆。鄉、民族鄉、鎮的人大代表向本級人民代表大會提出的建議、批評和意見，由本級人民代表大會主席團交有關機關和組織研究處理並負責答覆。全國人大議事規則還規定，全國人大代表向全國人民代表大會提出的建議，由全國人大棠委會辦事機構交由有關機關、組織研究處理，並負責在大會閉會之日起三個月內，至遲不超過六個月，予以答覆。代表對答覆不滿意的，可以提出意見，由全國人大棠委會辦事機構交由有關機關、組織或者其上級機關、組織再作研究處理，並負責答覆
